美国关键基础设施政策 研究专报 第 2 期 路云天网络安全研究院 云天洞察 第10期 2021年12月29日 美国关键基础设施 保护时代开启 ——第13010号行政令《关键基础设施保护》解读 1996年7月15日，美国克林顿政府颁布第 13010号行政令《关 键基础设施保护》 ，首次提出关键基础设施的概念 及重要作用 ，初步 划定关键基础设施 范围，决定成立关键基础设施保护机构， 美国关 键基础设施保护 时代正式开启 。 一、历史背景 二十世纪九十年代，以美国为首的联盟军 取得了海湾战争的胜 利，这是 美军自越南战争后主导参加的第一场大规模局部战争 。在 这场战争中，美军首次将大量高科技武器投入实战， 利用压倒性的 制空、制电磁优势 控制了伊拉克 信息和通信系统 ，使联盟军队以较 小的代价取得 了决定性胜利，重创伊拉克军队 。 美国向全世界展示了 进攻性信息战 的威力及攻击对手信息基础 设施所确立的战争优势。 与此同时， 美国也成为了最早意识到关键 基础设施重要性的 国家。作为当时世界仅存的超级大国，美国 开始 思考“不对称威胁” ，即无法抗衡美国战争机器的敌手可能通过 打击 美国本土要害点迫使美国屈服，而这个要害点就是关键基础设施。 随着这种观念的 发酵和国际形势的变化 ，克林顿政府 发布13010号 行政令《关键基础设施保护 》，拉开了 美国关键基础设施保护 的历史 大幕。 二、主要内容 美国克林顿 政府行政令《关键基础设施保护》 正式将关键基础 设施重要性提升到 国家安全 高度。该行政令初步划定 了美国关键基 础设施行业范围，要求成立调研咨询 组织向总统汇报关键基础设施 脆弱性和网络威胁 ，并要求设立专门工作组负责关键基础设施保护 的协调和执行工作 。 (一) 划定关键基础设施 范围 美国克林顿政府行政令《关键基础设施保护》首次 提出关键基 础设施概念，是指国家重要的基础设施，它们一旦失效或 者遭到破 坏将对美国国防和经济安全产生严重破坏性影响。行政令 划定了八 大关键基础设施领域 ，包括电信、电力系统、油气储存和运输、银 行和金融、交通运输、供水系统、紧急服务 (包括医疗、警察、消 防和救援 )、政府设施。 行政令明确指出针对以上关键基础设施的威胁分为两类，即对 有形财产的物理威胁 (“物理威胁 ”)，以及对控制关键基础设施的 信息或通信组件的电子、射频或基于计算机的攻击威胁 (“网络威胁”)。 (二) 建立总统关键基础设施 保护委员会 行政令明确提出建立“总统关键基础设施保护委员会”， 负责 向总统报告关键基础设施 脆弱性及网络威胁， 及时提交关键基础设 施保护的政策建议和实施方案 。 总统关键基础设施保护 委员会的主席由总统亲自任命 且必须是 联邦政府以外 的人士全职担任 。其他主要委员由财政部、司法部、 国防部、商务部、运输部、能源部、中央情报局 、联邦紧急事务管 理局、联邦调查局 、国家安全局 等重要部门 提名并经指导委员会批 准后担任。 指导委员 会由总统委任 的四名委员组成 ，负责监督 委员 会工作并 定期将收到的委员会工作进展向主管委员会提交报告。 主 管委员会成员由上述各部门一把手担任，负责对委员会 提交给总统 的任何报告或建议进行审查 。此外，总统关键基础设施保护委员会 下设咨询委员会， 由总统任命 了解关键基础设施的私营部门人士组 成。咨询委员 可以以任何方式 就关键基础设施保护 主题向委员会提 供咨询意见。 为保障总统关键基础设施保护委员会 的工作，行政令 还要求所 有行政部门和机构 与委员会合作， 在法律允许的范围内向委员会 协 助提供资料和咨询意见。 (三) 设立基础设施保护工作组 考虑到总统根据委员会的分析结果采取行动时 需要临时协调 基 础设施保护工作， 行政令提出在 司法部内部设立基础设施保护工作组负责执行临时协调任务。 基础设施保护 工作组接受指导委员会监督，由联邦调查局 主持 工作，委员由来自联邦调查局、国防部和国家安全局的全职员工 组 成并接受 其他行政部门的非全 时协助。工作组的主要职责是 为联邦 政府提供关键基础设施保护的专家指导 、教育培训 、事件分析、威 胁预警以及协调执法部门进行刑事调查等。 为保障工作组工作，行政令要求 所有执法部门和机构应与 基础 设施保护 工作组合作，在法律允许的范围内向 工作组共 享攻击威胁 和安全事件信息 ，协助提供资料和咨询意见。 三、重要意义 回顾美国 二十五年来关键基础设施保护 的发展历程，美国克林 顿政府行政令《关键基础设施保护》 的发布具有重大历史意义 。 一是首次提出关键基础设施的概念及重要作用 。美国克林顿政 府行政令《关键基础设施保护》 以国家法令的形式 首次提出关键基 础设施的重要性，并明确指出电信、电力系统、 油气储存和运输、 银行和金融、运输、供水系统、紧急服务 和政府设施等领域是关键 基础设施， 从此关键基础设施保护受到美国政府的高度 关注。 二是提出 关键基础设施保护的安全信息共享 和统筹协调 机制。 针对美国关键基础设施大多由私营部门拥有和运营的情况，该行政 令提出了联邦 政府和私营部门合作保护 关键基础设施 的策略，在联 邦政府和私营部门间积极开展沟通和信息共享，由联邦政府聘请私 营部门中专业人才担任相关职位，并成立专门工作组负责关键基础设施保护的协调和执行工作。 三是迅速成立专门机构对关键基础设施保护进行研究。 行政令 要求组建 咨询顾问机构 “总统关键基础设施保护委员会” ，其最大 的使命是通过摸排美国关键基础设施现状向总统建言献策。这在关 键基础设施保护起始阶段具有重要意义， 美国10多个关键行政部门 和大量关键基础设施 私营部门参与其中，通过大量 访谈、排查和信 息收集， 总统关键基础设施保护委员会 于1997年10月向总统提交 了建议报告《保护美国 关键基础设施》 ，为美国关键基础设施保护 时代指明了方向 。